摘要

低空经济作为战略性新兴产业，其法律体系的构建面临空域权属模糊、监管规则滞后、跨国标准冲突等多重挑战。本文以中国平阴县特许经营权争议、深圳地方立法创新、美国《2025财年国防授权法》、欧洲无人机分类监管等典型案例为切入点，系统分析低空经济在空域管理、适航认证、数据安全等领域的法律困境，提出构建“分层立法——技术赋权——国际合作”三位一体的治理框架，为全球低空经济法制化发展提供理论参考与实践路径。

一、低空经济的法律框架与全球发展态势

（一）低空经济的法律内涵与战略价值

低空经济以低空空域（通常指真高1000米以下）为依托，通过无人机、eVTOL（电动垂直起降飞行器）等飞行活动串联研发制造、运行服务、数据应用等产业链，具有空间资源性、技术密集性与场景融合性三重法律属性，其法律属性兼具公共资源性与市场经营性。中国2025年低空经济市场规模预计达1.5万亿元人民币。[1]欧盟提出2030年建成低空交通走廊网络，美国则通过技术壁垒强化产业主导权。《2023——2024中国民用无人驾驶航空发展报告》显示，截至2024年8月底，我国无人机实名登记数达198.7万架，比2023年底增加72万架；共颁发无人机驾驶员执照22万本，比2023年底增加13.9%。[2]随着影视航拍、航空运动、空中观光游览等低空文旅应用场景快速发展，低空经济能为满足人民群众美好生活需求提供新供给。2023年，横店“航空＋影视＋旅游”交旅融合案例入选第一批交通运输与旅游融合发展十佳案例；[3]2024年，敦煌“飞天”通用航空项目等航空旅游产品案例入选第二批交通运输与旅游融合发展示范案例。[4]低空旅游市场潜力开始显现。[5]低空经济蕴含着巨大的经济价值和科技价值，全球竞争格局加速形成。

（二）国内外政策演进对比

1. 中国：从顶层设计到地方试点

2021年《国家综合立体交通网规划纲要》首次纳入“低空经济”，[6] 2024年《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》实施，[7]2025年《民用航空法修订草案》明确空域划分需兼顾低空经济发展需求。[8]

为响应中央政策，深圳率先出台全国首部地方专项法规《深圳经济特区低空经济产业促进条例》，聚焦数据合规、基础设施与场景创新，为中央立法提供试点经验。[9]

2. 国际：安全优先与技术垄断并行

美国所通过的《2025财年国防授权法》禁止中国无人机进入市场，[10]构建壁垒，FAA（美国联邦航空管理局）建立实名登记与隐私保护制度，强化本土产业链控制，在确保国家安全优先的情况下采取垄断措施。

欧盟则实施无人机三级分类监管，分为开放类、特定类、认证类，《通用数据保护条例》（GDPR）限制数据跨境流动，[11]平衡创新与公共安全。

二、低空经济的核心法律问题剖析

（一）空域权属争议与资源配置失衡

1. 平阴县特许经营权案的法律悖论

2024年11月5日，山东省济南市平阴县转让“低空经济30年特许经营权”的招标公告发布，11月24日，特许经营权被山东金宇通用航空有限公司以9.24亿元拿下。该事件也被谑称为平阴“卖天”事件，与此同时，也存在着三个法律问题。

首先，空域特许经营权能否对外出让？中国民航管理干部学院通用航空系教授于一，针对该事件表达了自己的看法：“此项目为低空经济特许经营权出让，非空域出让或买卖。据了解，空域归国家所有，而对于空域经营的特许经营权出让，没有明确的禁止性规定。”而在湖南省低空空域协同运行管理委员会办公室原主任罗建军看来：“低空空域特许经营权属于地方事权，地方政府可以出让。”[12]在笔者看来，空域固然归属于国家，但相关空域经营的特许经营权只要在不违反法律法规的前提下是可以进行出让的，有利于优化资源配置，促进经济发展，后续相关立法也聚焦于空域特许经营权的转让问题上。

其次，国有独资公司能否参与低空经济特许经营项目？根据国家发改委办公厅发布的《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》，特许经营权的项目需要遵循“使用者付费”这一核心原则，尤其是具备经营性收益的项目。[13]符合这一标准的领域，主要有两类：一是常规行业，如能源、交通等市政行业，污水垃圾收集处理等生态环境保护治理项目，体育、旅游等社会服务服务类项目。二是未来新兴领域，如智慧城市、智慧交通、智慧农业等新型基础设施领域，数字资产、低空经济等未来热门行业。但大纲同时规定：除作为政府出资人代表参与地方政府通过资本金注入方式给予投资支持的项目外，地方本级国有独资或国有控股企业（含其独资或控股的子公司）不得以任何方式作为本级政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目的投标方、联合投标方或项目公司股东；作为政府出资人代表时，原则上不得在项目公司中控股。[14]综上所述，金宇通航作为国有独资企业，并不满足特许经营者的基本条件。

最后，国有独资企业承揽低空经济有何隐患？根据法律规定，地方政府不能从银行贷款，2015年之前也不允许发行债券，所以政府要想借钱投资，需要成立专门的公司。这类公司大都是国有独资企业，一般统称为地方政府融资平台，但这些公司多以建设投资或投资开发等命名，也通常被称为城投公司。[15]城投公司主要帮助地方政府在城市建设中获得资金来源，融资方式为银行贷款和发行债券，由于有政府信用做背书，“借钱”较为容易。但城建项目往往周期长、回报率低，一旦经济遇冷，政府也将背上沉重的债务，这也成为当前很多地方债台高筑的原因之一。如果未来空域也交给国有独资企业特许经营，并由这样的企业来招商引资，是否也会引发类似的问题？因此，需要谨慎考虑。平阴县将未来30年的低空经济特许经营权打包交给一家国有独资企业，未来任何商业公司进入平阴县发展低空经济场景应用，是否都要和金宇通航商量如何合作、如何付费？这将是我们所需要直面的问题。

2. 空域动态管理机制缺位

中国《国家空域基础分类方法》划分7类空域，[16]但审批流程僵化，难以应对高频次飞行需求。相比之下，欧盟“数字低空网络”计划通过空域数字化实现动态调配；[17]而中国80%低空空域未实现联网监控，资源利用率不足30%，[18]严重阻碍了低空经济的健康持续发展，空域动态管理机制的缺位造成的是效率低下、资源未得到充分有效的利用。

（二）适航认证与责任认定困境

1. 技术标准滞后加剧合规成本

2024年，亿航智能率先取得生产许可证、型号合格证和标准适航证，其运营合格证申请已进入民航局受理阶段，2025年有望启动商业化运营。[19]因缺乏统一标准需“一事一议”，整体审批流程较为繁琐、冗长，研发成本增加，给企业带来了诸多不便。中国虽然已经颁布了《民用无人驾驶航空器系统安全要求》，但配套细则尚未完善，仍存在操作流程上的空白，技术标准滞后致使企业的合规成本加剧，因此需要相应的后续立法措施改善。

2. 侵权责任划分的复杂性

2024年12月12日上午，湖北省荆州市某公司在测试固定翼无人机过程中，无人机失控撞向构筑物后起火，并对一名路人造成伤害。[20]那么基于此，如果无人机在运行过程中对地面财产、人身安全造成损害，应当如何去划分侵权责任呢？往往可能会涉及到生产者、运营商和操作者等多方主体，按照何种比例去分担责任，这正是多方主体归责难题的体现，往往会出现权责不清、多方推卸责任、受害者无法得到充分及时有效的赔偿的问题。

（三）数据安全与跨境治理冲突

1. 隐私保护与产业发展的博弈

2024年1月，深圳发布了全国首个关于低空经济的行业法规《深圳经济特区低空经济产业促进条例》，以支持其进一步发展，该法规于2024年2月1日生效，要求无人机采集数据需用户明示同意，[21]但未明确“公共场所图像匿名化处理”标准，涉及到个人隐私保护问题，在后续事件中容易引发隐私权纠纷。

与此同时，跨境企业同样会面临合规冲突的问题。欧盟GDPR规定飞行数据存储应遵循最小化原则：不再需要的数据应及时删除，不需要识别个人身份的数据应在假名化、匿名化后再存储。但也有一些例外情况。例如，如果这些数据对公共利益或历史研究有用，数据控制者可继续留存这些数据，并阐述延长存储期限的原因。[22]与GDPR所规定的最短存储期限相比，我国对数据的存储期限则制定了强制性要求，个人数据在处理完毕后可能需要长期储存。《网络安全法》规定，网络运营者应“采取监测、记录网络运行状态、网络安全事件的技术措施，并按照规定留存相关的网络日志不少于六个月。”《电子商务法》也规定，“商品和服务信息、交易信息保存时间自交易完成之日起不少于三年。”，二者对于数据保存期限的规定不一致，缺乏统一标准，导致跨国企业在审批和操作中面临重重阻碍。

2. 技术主权与标准竞争

美国通过《2025财年国防授权法》，禁止大疆、道通智能等中国无人机进入美国市场；同时以国家安全为由限制中国无人机使用北斗导航，迫使大疆推出北美版GPS定位系统。[23]而早在2023年，美国航空航天企业德事隆集团4月21日赢得了一场针对中国无人机公司大疆的专利诉讼，美国一家地方法院判定大疆需向德事隆支付2.79亿美元的赔偿，尽管德事隆是军用直升机公司，而大疆是民用无人机公司，二者在技术上“并无相交共同性”，[24]国家安全壁垒加剧了技术标准“碎片化”问题，并未有效地提供公平竞争的市场环境，致使全球治理难度更为恶化。

三、低空经济法律治理的路径创新

（一）构建分层立法体系：从原则到细则

1. 国家层面

在明晰现有的一些可能法律问题之后，国家应当制定《低空经济促进法》，明确空域产权归属、特许经营权限、数据主权等原则性条款，在确定空域产权归国家所有、可分级使用，并界定特许经营权限的范围，划分侵权责任的承担和隐私权的保护，甚至可以借鉴美国《联邦航空管理局现代化与改革法案》设立低空交通管理局，进行中央统筹决策、顶层设计，保证在方针政策上的统一协调。

2. 地方层面

可以推广深圳“场景化立法”经验，由点到面，助力推动各级地方深入细分立法，出台《低空物流飞行管理规则》、《应急救援操作指南》等细则，完善立法体系，设立差异化空域准入条件，并选择地级市先行试点，积累经验后再推广至全国其他省份、直辖市。

标准和法规应该由地方政府制定，地方政府也应该承担更多的责任，以促进低空经济的发展。低空经济具有“异质、高密度、高频、高复杂性”的活动特征，标志着中国航空史上的新现象。地方政府缺乏专业团队，从孤立飞行过渡到综合飞行，现在必须驾驭这一新格局。相关国家当局制定标准和规则，加上将权力下放给各级地方政府，是未来低空经济发展中管理体系转型的必然选择。

（二）技术赋权：数字化监管与标准共建

1. 空域管理智能化

建设全国统一的低空飞行服务系统，集成空域动态地图、飞行计划审批、风险预警功能等，通过数字化系统集中统一管理，坚持以网联化为主要发展方向，综合运用5G-A、物联网、大数据、人工智能等数智技术，将数字经济和低空经济有效联合，推动低空经济进一步规模化商用，能够有效地整合、配置、利用资源并发挥最大效益。

2. 适航认证标准化

建立eVTOL分类认证体系，参考美国或者欧盟的标准制定电池安全、自动驾驶等级等技术规范，先在业内建议统一的适航认证标准，营造业态良好的环境，在慢慢提高水平标准，提高产品的质量和竞争力。同时，需要对于审批流程进行简化，简政放权，缩短认证审批周期，降低企业的合规成本，才能真正释放低空经济活力。

（三）国际合作：从对抗到协同

1. 跨国数据流动机制

国际合作将是低空经济发展的众望所归，在RCEP（区域全面经济伙伴关系协定）框架下签订《低空经济数据跨境流动协定》，在排除国家特定安全范围以外，可以设立“白名单”制度，允许环保、农牧等非敏感数据自由流通，在数据流动共享的基础推进合作交流，促进低空航行技术更上一层楼。

2. 标准互认与争端解决

推动ISO（国际标准化组织）成立低空经济技术委员会，协调全球适航标准差异，为跨国企业进行交易和操作提供便利，对于不同领域适用的无人机标准可以采取分门别类机制，以保证相关标准保质保量。同时，针对争端解决，可以建立相应的国际仲裁院处理跨境飞行纠纷，以及采用国际私法的方法，进行相应的诉讼活动以解决纠纷。

四、结论与展望

低空经济的法律治理本质是空间资源分配权、技术创新权与数据主权的三重博弈。通过平阴县案可见，空域权属的明晰是产业发展的前提；从深圳立法到欧盟GDPR，合规监管需要平衡安全与效率；而美国的技术壁垒警示我们，全球治理离不开标准话语权的争夺。未来，中国应依托“一带一路”倡议，输出低空基建标准与数据处理方案，构建人类命运共同体视角下的新型航空法治体系。

参考文献：

[1] 郭丁铭：《从机械体到智联体：无人驾驶航空器主体地位的变化与法律监管》，载《江西社会科学》2025年2月5日。

[2] 高志宏：《发展与安全并重理念下低空飞行安全的监管规则体系构建》，载《行政法学研究》2025年第3期。

[3] 周新楣、熊英、史士零：《为加快打造西部低空经济中心铺平“法治跑道”的思考与建议》，载《中国法治》2025年第2期。

[4] 张晨、章宁旦：《提升涉外法律服务水平，拓展低空经济仲裁新领域》，载《法治日报》2025年3月19日。

[5] 李亚琦：《美国观察｜战略重塑与全球布局：全面解析美国<2025财年国防授权法案>》，载复旦发展研究院，2025年1月6日，https://fddi.fudan.edu.cn/d4/db/c21253a709851/page.htm

[6] HE TAO, Shenzhen Issues China’s First Low-Altitude Economy Regulations, YICAI, Jan 05, 2024, https://www.yicaiglobal.com/news/shenzhen-approves-chinas-first-low-altitude-economy-regulation

注释

[1] 张琦：《2024年各省市低空经济最新政策汇总分析》，载无人机网，2024年6月22日，https://www.163.com/dy/article/J59BU4A305149OCK.html

[2] 《新视点｜无人机产业规模水平持续提升》，载中工网，2024年11月27日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1816844639142740343&wfr=spider&for=pc

[3] 《打“飞的”游横店影视城渐成潮流》，载中国交通新闻网，2024年7月8日，https://www.mot.gov.cn/jiaotongyaowen/202407/t20240708_4144103.html

[4] 《甘肃3个案例成功入选全国第二批交通运输与旅游融合发展示范案例》，甘肃省文化和旅游厅，2024年11月12日，https://www.mct.gov.cn/whzx/qgwhxxlb/gs/202411/t20241112_956197.htm

[5] 《高度重视低空经济为哪般》，载央广网，2025年3月13日，https://news.qq.com/rain/a/20250313A02V3800

[6] 中共中央国务院印发《国家综合立体交通网规划纲要》，国务院公报2021年第8号，https://www.gov.cn/gongbao/content/2021/content_5593440.htm

[7] 《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》，国令第761号，2023年6月28日发布，https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202306/content_6888800.htm

[8] 夏红真：《民用航空法修订草案提交全国人大常委会审议：着力提升民用航空安全保障水平》，载光明日报，2025年2月25日，http://www.npc.gov.cn/c2/c30834/202502/t20250225_443065.html

[9] HE TAO, Shenzhen Issues China’s First Low-Altitude Economy Regulations, YICAI, Jan 05, 2024, https://www.yicaiglobal.com/news/shenzhen-approves-chinas-first-low-altitude-economy-regulation

[10] 李亚琦：《美国观察｜战略重塑与全球布局：全面解析美国<2025财年国防授权法案>》，载复旦发展研究院，2025年1月6日，https://fddi.fudan.edu.cn/d4/db/c21253a709851/page.htm

[11] 《盘点｜我国国家和地方层面低空经济相关政策一览》，银创智库，雪球，2024年5月20日，https://xueqiu.com/9615908983/290752511?md5__1038=n4mxg7iQi%3DG%3DFqiqGNDQueBIY7I8LRoxDvAKQx

[12] 《三问山东平阴“卖天”：出让低空经营权，谨防国资垄断空域》，载南方都市报，2024年11月28日，https://news.qq.com/rain/a/20241128A02R4U00

[13] 《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大岗（2024年试行版）》，“九、政府承诺和保障”部分，https://www.ndrc.gov.cn/xwdt/tzgg/202403/P020240329648652586348.pdf

[14] 《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大岗（2024年试行版）》，“五、特许经营者选择”部分，https://www.ndrc.gov.cn/xwdt/tzgg/202403/P020240329648652586348.pdf

[15] 《中华人民共和国中国人民银行法》第30条：“中国人民银行不得向地方政府、各级政府部门提供贷款，不得向非银行金融机构以及其他单位和个人提供贷款，但国务院决定中国人民银行可以向特定的非银行金融机构提供贷款的除外。”

[16] 《国家空域基础分类方法》，2023年12月21日发文，https://www.caac.gov.cn/PHONE/XXGK_17/XXGK/TZTG/202312/t20231221_222397.html

[17] 《欧盟<2030数字罗盘>计划开启“欧洲数字十年”》，创新驱动发展研究智库，2021年4月22日，https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzU1MjYzMzk2MQ==&mid=2247485225&idx=2&sn=4466720a96ddbe3804dd1cd75f5584e5&chksm=fbfe542fcc89dd3933fcdc7aa9229deb5aa3aa2cf0adf0565e2181e6f0b92b199d19fe6a5538&scene=27

[18] 《“低空经济”加速起飞》，载人民日报海外版，2024年4月2日。

[19] 《低空经济行业观察：政策突破加速法规完善，技术迭代撬动商用场景》，载金融界，2025年3月6日，https://news.qq.com/rain/a/20250306A05VN600

[20] 《无人机失控，撞向构筑物起火！官方通报》，载澎湃新闻，2024年12月12日，https://m.thepaper.cn/baijiahao_29631441

[21] 《深圳经济特区低空经济产业促进条例》，深圳司法局，2024年1月3日。

[22] 《出海风控之GDPR系列解读四：出海欧洲必须遵守的七大数据处理原则》，数美科技，2022年4月6日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1729340315283186832&wfr=spider&for=pc

[23] 李亚琦：《美国观察｜战略重塑与全球布局：全面解析美国<2025财年国防授权法案>》，载复旦发展研究院，2025年1月6日，https://fddi.fudan.edu.cn/d4/db/c21253a709851/page.htm

[24] 《美国陷阱，警惕！》，载环球时报，2023年5月9日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1765390352589453643&wfr=spider&for=pc