摘要

排污许可合规制度是确保企业依照排污许可要求实施污染物排放的一系列行为规范，是生态环保管理制度的重要组成部分，为完善污染源的监管体系，维护污染防治的法律秩序提出了强有力的制度保障措施。本文通过介绍企业排污许可违法违规案例、排污许可制度的发展背景、法律基础及其在企业环保合规管理中的应用，系统梳理了排污许可制度的法律框架、实施机制以及监管实践，提出了加强排污许可管理、优化合规监督机制的策略，以期为环境政策的制定与执行提供参考，并促进企业合规行为的持续改进。

关键词：

排污许可；合规要求；监管制度

一、问题提出

在2021年的尾声，中华人民共和国的生态环保部门公开了第一批在全国范围内的排放污染物的非法和不合规的示范案例。《排污许可管理条例》（国务院令第736号，以下简称“条例”）自同年三月开始执行以来，该部首次在其官方网站上公开了以条例为处罚依据的典型案例。在其所披露的七件案例中，包括了无证排污、超许可排放浓度废、未按照许可证的排放、未根据排污许可规定实施自测、未出具执法报告、未设立台账等典型的违法违规行为，处罚金额从五千元至六十二万元不等，不仅有示范引导意义，也具有积极的社会警示意义。此外，据统计，在“双百”检查期内，我国因排污许可问题而作出的整改通知书所涉排污单位高达近二千家，针对未按许可证进行排污等原因的企业单位被立案查处了近三百家[1]。可见，现阶段，我国的排污许可环保制度的实施仍然存在问题，但是我国环保部门对排污许可的监管持续保持高压态势。鉴于此，为促进相关市场主体进一步了解现行排污许可制度及其要求，避免因违法违规而受到相关处罚，本文结合相关法律规定及实务案例，就该制度展开分析研究，以期对企业在此方面的合规管理有所裨益。

二、排污许可管理的制度体系及其对实践意义

（一）法律层面

《中华人民共和国水污染防治法》是我国最早实施排污许可制度的法律，其第二十条明确规定，所有企业、事业单位以及城市污水处理设施的运营者，都必须获得排放污水和废水的排污许可证。否则不得排放污水、废水。可见，排污许可制度最早是针对污水排放问题而建立的。随后，在2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》（以称“《环境保护法》”）中，该制度又被纳入这部环境保护领域具有纲领性意义的法律之中，其重要性不言而喻。

在2015年出台的我国《大气污染防治法》修订版[2]又将该制度的适用范围由废水扩大到废气。不过，值得注意的是，我国《固体废物污染环境防治法》（略称“新《固废法》”）[3]实施之前所发布并施行的有关排污许可制度的法律法规及规范性文件将适用排污许可制度的对象限制在废水和废气两种污染物，而并未将废物作为规制对象，这在环境保护部（即为现在的生态环境部）于2018年公布的排污许可证的格式及内容等相关文件[4]中也可以得到确认。而随着新《固废法》第三十九条之规定，企业单位应取得排污许可证方可将所产生的工业固体废物进行排放，从而为将固体废物纳入到排污许可管理的范畴提供了法律依据，也在《环境保护法》的基础上进一步充实了排污许可制度在法律层面的制度规范。

（二）行政法规和部门规章层面

2015年发布的《生态文明体制改革总体方案》指出，我们需要构筑一个完备的环保管理机构，关键任务就是对污染物排放准入机制进行优化和调整，并且在全国范围内，为所有的固态污染源的企事业单位设立公正的排放准入机制。鉴于《环境保护法》和《生态文明体制改革总体方案的通知》的要求，2016年11月，国务院办公厅再次公开并执行《控制污染物排放许可制实施方案》的公告。该公告详细阐述了排污许可制的全局要求、与其他环境管理制度的连结和融合、排污许可证的颁发、各类公司和机构的环保义务、监控和执行排污许可制的保障措施等内容。这个体系的执行阶段的相应法律建设已经打下了坚实的基石。仅仅一个月之后，《控制污染物排放许可制实施方案》由国务院办公厅公布并开始执行《排污许可证管理暂行规定》，然而这项部门的法规并未真正起到应有的效果。在下一年的年末，《排污许可管理办法（试行）》会被环境保护部再度公开和实施。2018年1月，对实施的该办法又进行了修订。2021年3月1日，随着《排污许可管理条例》的实施，宣告了排污许可制度在法律、行政法规、部门规章三个层面的规范体系的初步建立，也为地方的排污许可相关立法及企事业单位的排污许可管理提供了法律依据。

（三）部门规范性文件层面

为了优化技术支持的排污许可以及强化对排污许可申请的管理，生态环境部自2017年开始陆续发布并执行了《排污许可证申请与核发技术规范总则》《排污单位环境管理台账及排污许可证执行报告技术规范总则（试行）》《排污许可证申请与核发技术规范水处理（试行）》等74项标准，这些标准包含了超过七十个行业的申请和核发排污许可的规定和合规要求等。我们为各行各业的企业和事业单位提供了可执行的指导文件，以便他们能够申请排污许可证并依法、依规进行管理。

综上可见，我国排污许可合规制度历经了十余年的变迁直到2021年3月1日起《排污许可管理条例》方始实施。

三、排污许可管理的环保合规要求

（一）适用对象

“先许可，后排污”这一原则自排污许可制度被确立的伊始即被相关法律法规予以明确，但市场主体千千万万，所涉行业多种多样，究竟从事何种行业的主体需要取得排污许可证？根据条例规定，我国对企事业单位及经营者的排污许可采取分类管理。具体来说，即以管理从高至低分级进行的原则，结合影响环境污染程度等因素将相关企事业及经营者分为重点、登记和简化的管理类别。

其中，实行重点和简化管理的排污单位依法申请并获得排放许可证之后才能依照排污许可的要求进行排放。对于登记管理类别的，不需要申请排污许可证，仅须将企事业单位信息，所要排放的污染物标准程度、排放的场所及其排放污染时所采取的污染防治方案等，详细的登记方法需按《固定污染源排污登记工作指南（试行）》[5]来执行。而具体的判定依据则规定在生态环境部公布的《固定污染源排污许可分类管理名目》[6]中，鉴于适用《固定污染源排污许可分类管理名目》时的技术性相对较强，故对其适用时应注意的要点，我们将在下文中予以展开。

（二）《固定污染源排污许可分类管理名录》（下称“《名录》”）的适用要点

2019年修订的该名录，是根据我国国民经济一百多个行业类别及其四个通用的工序作出类别化，分别按照重点管理、简化管理及登记管理进行分类，为排污单位根据自身所处行业类别及生产情况判定是否需要申领排污许可证提供了依据[7]。不过，在适用该名录时需要对如下内容予以注意：

该名录中在相关管理类别中标注有“纳入重点排污单位名录的”字样，依据《重点排污单位名录管理规定（试行）》，对已公开发布的重点排污单位实施了分类管理。根据环境污染的影响因素，我们将上述的主要排放单位划分为五个等级，包括水、空气、土壤、噪音和其他环境污染的主要排放单位，这些单位的信息将由各个地方的市政环保部门公开。由此，在确定管理类别的行业和工序需要结合重点排污单位名录加以适用。应注意的是，该名录里存在一家排污企业在一个生产场所从事行业生产二个以上者，仅需一张排污许可证的申请，若在二个以上排污生产场所排污的企业单位，须根据不同的生产场所进行各自的排污许可证的申请[8]。由此可见，申请多少张排污许可证是与排污企业生产场所的数量相同。

《名录》明确了四种常见的工作流程：锅炉、工业炉窑、表面处理以及水处理。

这四种通用工序也分别规定了管理类别，因此，企业在适用该名录时，除了要对应所处行业确认管理类别，也要确认其生产是否涉及上述通用工序，针对各自的要求综合确定管理类别。换句话说，我们需要理解以下的核心准则，也就是“对于那些明确按照常规流程进行重点管理或者简化管理的，我们需要根据常规流程的管理种类去申请排污许可证。对于具备清晰的行业界限的主要产业，应根据其所属的管理种类来提交排放许可证。[9]

（三）企业取得排污许可证后的合规管理要求

排污许可证核发后，企业事业单位排放污染物及维护防治污染的设施都应符合生态环境管理提出的要求相一致，积极构建环境合规管理制度，对污染物的排放实施严格防控。依据《排污许可管理办法（试行）》以及相关法规，我们将对企业获得排污许可证后的管理规定进行概述，供大家参考。

（四）排污许可管理的监管重点

生态环境部在2020年9月20日发布了《环评与排污许可监管行动计划（2021-2023年）》（环办环评函〔2020〕463号）。这个计划不仅为排污许可的监管制定了三年的时间表，也明确了监管的重点，为排污单位在排污许可方面的合规管理提供了清晰的方向。排污单位可以结合监管部门的监管重点有针对性的完善其排污许可方面的合规管理，做到有的放矢。具体如下表所示，以供参考。

（五）排污许可管理中的典型违规行为及其处罚

为便于排污单位进一步明确排污许可管理的主体责任，本文结合相关法律法规及实务案例就排污许可管理过程中的典型违规行为及其对应的罚则、案例进行了总结和归纳，具体如下表所示：

四、建议与结语

（一）建议

对于企业而言，排污许可管理的重点在许可证的核发和按证执行两个方面。为了便于相关企业开展排污许可合规管理工作，提出如下建议：

1. 对于排污许可证核发的建议：

企业首先在综合自身所处行业及生产经营特点的前提下根据《名目》确认其所应适用的排污许可的管理类别，并以此作为其是否需要申领排污许可证的依据；

鉴于该名录的适用较为复杂，为确保可以及时、准确的申领排污许可证，不至于因此而影响企业的生产经营，建议企业在许可证申领环节加强与发证的地方环保部门（地级市的环境保护部门）及第三方中介机构的沟通和协调；

在提交许可证的过程中，公司需遵循《排污许可证申请与核发技术规范》这一由生态环境部发布的相关行业的合规管理标准，以此来促进其合规性，并为成功获取许可证提供必要的前提。

此外，值得强调的是，《关于实施工业固体废物排放许可管理的通知》和《排放许可证申请和发放技术规定工业固体废物（试行）》的实施，将会引发与工业固体废物有关的排放许可的实施，相应的生产废物的单位也必须按照《名录》进行排放许可的管理。这一点尤其值得一些传统的产废量较大的固废上游行业，如石油、化工、煤炭、机械制造、汽车、能源、冶金及围绕固废从事服务的相关行业，如危废、固废处置、家电拆解、环境卫生管理等的企业予以关注。

2. 对于排污许可证执行的建议：

在事前，企业要根据监管部门的检查重点、检查方式等对自身在排污许可管理方面存在的合规问题进行自查自纠，并就发现的问题及时予以改正或补救，必要时可以聘请专业的第三方技术或法律机构，通过外脑对企业存在的问题进行综合评估，减少或避免违法违规风险；

在事中，企业要积极配合执法部门进行监督检查，切忌存在侥幸心理，弄虚作假或者通过非法手段为自身“洗白”，以免弄巧成拙。同时，为了避免企业因配合不当等原因造成事后处罚的加重，企业在此环节也可以聘请专业的咨询机构或者律师团队介入，以提高应对的策略性和效率性。

在事后，企业要正视其在排污许可管理方面存在的问题，按照检查机关的要求积极整改、及时补救，并及时对自身存在的问题进行复盘，化被动为主动，以防止类似问题的再次发生。

（二）结语

我国企业排污许可环保制度的推行宗旨是为了保护环境。对此，内外兼修是非常必要的。外部监管方面，监管部门对现阶段的排污问题要精准治污、科学治理，必要时通过“黑名单”等方式强化监管。另一方面，我国排污许可的监管对象主要为企业。企业要通过自证建立合规管理机制以确保能按照排污许可的要求进行申报，依法进行排污，并及时自查自纠。二者相辅相承，缺一不可。

（此文最早发表于《自贸港法治研究（第一辑）》（山东人民出版社））

参考文献：

[1] 国务院办公厅 . 国务院办公厅关于印发控制污染物排放许可制

实施方案的通知 [EB/OL]. [2016-11-21]. http://www.gov.cn/

zhengce/content/2016-11/21/content_5135510.htm.

[2] 黄润秋.推进生态环境治理体系和治理能力现代化[N]经济日报,2021-01-10(07).

[3] 邹世英,吴鹏,杜蕴慧,等.排污许可制改革的重大现实意义及展望[J].环境影响评价,2021,43(4):1-4.

[4] 潘佳.我国排污许可设定法律审视及转向[J].河海大学学报(哲学社会科学版), 2020, 22(1):99-100.

[5] 潘佳,王彬.生态文明体制改革背景下排污许可设定制度研究[J].哈尔滨工业大学学报(社会科学版),2020, 22(1):118-122.

[6] 贾册，宋国君，陈臻.固定源排污许可合规制度研究[A].中国环境管理，2022年第4期，52-60页。

[7] 王伟．排污许可的行政主导模式及其转向: 兼评《排污许可证管理暂行规定》［J］．生态经济，2018，34(3)∶218 － 222．

注释

[1] 排污许可并非“免死金牌”！生态环境部：“双百”检查期间，对因不按证排污等原因立案查处企业296家|生态环境部_新浪财经_新浪网 (sina.com.cn)

[2] 该法最早公布并实施于1987年，先后于1995、2000、2015、2018年经过四次修改。

[3] 2020年4月29日公布，同年9月1日实施。

[4] 详见《关于发布排污许可证承诺书样本、排污许可证申请表和排污许可证格式的通知》（环规财【2018】80号）

[5] 关于印发《固定污染源排污登记工作指南（试行）》的通知 (mee.gov.cn)

[6] 2017年7月28日原环境保护部发布并实施了该名录，2019年进行了修改，最新名录于2019年12月20日公布并实施。

[7] 需要提请注意的是，该名录仅以固定污染源为分别对象，并未包括飞机、船舶、机动车、列车等移动污染源，这些移动污染源的排放管理按照国家相关法律法规的规定执行。

[8]《排污许可管理条例》第6条第2款。

[9] 生态环境部环评司有关负责人就《固定污染源排污许可分类管理名录（2019年版）》等系列文件答记者问_中华人民共和国生态环境部 (mee.gov.cn)

[10] 2017年4月25日公布，2017年6月1日实施。

[11] 《排污许可管理办法（试行）》第35条2款规定台账记录保存期限为3年。无论从效力层级还是颁布时间方面，应以5年为准。

[12] 2018年3月27日公布，同日实施。

[13] 本项案例均援引自生态环境部公布各地排污许可违法违规典型案例（第一批）_中华人民共和国生态环境部 (mee.gov.cn)