一、文件背景与规范定位

2026年4月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅正式发布《美丽中国建设成效考核办法》（以下简称「考核办法」）。该文件经2026年3月19日中共中央政治局常委会会议审议批准，是《中共中央、国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》发布后，生态文明建设领域具有里程碑意义的配套执行规范。

从法律规范层级审视，《考核办法》以党内法规性文件与国务院规范性文件联合发布的形式呈现，具有极高的政治权威性和法律约束力。其援引依据涵盖党内法规（党政同责制度）、新颁布的《生态环境法典》及相关行政法规，形成了「党规+国法」双轨并行的规范体系，对市场主体——尤其是能源行业企业——产生深远的合规影响。

（一）规范效力的特殊性

《考核办法》的法律效力来源具有双重性：其一，党内法规维度，依据「党政同责、一岗双责」原则，考核结果将直接影响省级党政领导干部的综合考核评价与奖惩任免；其二，行政法规维度，考核结果作为生态环境保护相关财政资金分配的参考依据，对能源相关补贴、绿色债券、专项转移支付等资金分配机制产生实质性约束。

（二）与《生态环境法典》的衔接

《考核办法》第四条明确要求「严格依照有关党内法规、生态环境法典等法律要求」，标志着考核工作已纳入《生态环境法典》的法律框架。这意味着考核程序的合规性本身具备法律意义，各省级政府及其监管下的能源企业的生态环境行为，将同时接受考核机制与法典的双重审视。

二、考核架构的监管权力解构

理解《考核办法》的监管逻辑，须首先厘清其权力主体的架构设计。

（一）三层权力架构

《考核办法》构建了清晰的三层权力架构：

●决策层：党中央、国务院负责审定考核结果，赋予考核结果最高政治效力；

●牵头层：中央生态环境保护督察工作领导小组负责统筹组织，其办公室（以下简称"中央督察办"）与中央组织部共同承担核心考核职能；

●执行层：有关部门参与核实核证、综合评价，形成多部委联动的协同机制。

对于能源行业而言，"有关部门"的范围至关重要。结合能源监管体系，国家发展和改革委员会、国家能源局、生态环境部、财政部等部门均可能参与考核评分，其各自的监管视角将对考核结果形成交叉影响。

（二）考核结果的双重运用机制

第九条规定考核结果的两项运用路径具有重大法律意涵：

●干部考核联动：考核结果作为领导干部综合考核评价、奖惩任免的重要参考，将驱动地方政府对辖区内能源企业施加更强的生态环境合规压力，形成「政府压企业」的传导机制；

●财政资金联动：考核结果与生态环境保护财政资金分配挂钩，直接影响能源企业可获取的绿色补贴、生态修复资金及相关政策性融资。

三、能源行业核心合规影响分析

（一）绿色低碳转型：最直接的监管压力来源

《考核办法》第五条第（三）项将"发展方式绿色低碳转型"列为年度重点任务考核内容，第六条进一步要求"对发展方式绿色低碳转型的有关考核应当与碳达峰碳中和综合评价考核保持衔接"。

这一规定对能源行业产生三重合规压力：

●项目审批压力：地方政府为维护考核成绩，将对高碳能源项目（如传统煤电、化工能源）的审批更加审慎，甚至主动收紧，企业项目落地周期可能延长；

●运营合规压力：在运能源项目面临更严格的排放达标要求，省级考核指标的传导将使地方监管执法力度显著加强；

●投融资压力：考核结果与财政资金挂钩，将影响绿色金融资源向低碳能源领域的定向集聚，高碳项目融资成本上升。

（二）大气环境指标：化石燃料行业的直接约束

第五条第（二）项将大气环境质量列为年度主要目标考核内容。结合当前空气质量约束性指标（PM2.5、NOx、SO₂等），煤电、石油炼化、天然气处理等能源设施须保持对本辖区大气环境目标的持续关注。

特别值得关注的是：若某省因能源行业排放导致大气考核目标未完成，省级政府将承受考核等级下降的压力，进而可能触发对能源企业的专项整治或停产限产措施。企业应将本辖区大气环境目标的完成进度纳入日常合规监测体系。

（三）特别重大事件条款："一票降级"风险

《考核办法》第六条规定："省（自治区、直辖市）发生特别重大环境污染事件或者特别重大生态破坏事件的，年度考核结果不得确定为'良好'及以上。"

这一条款对能源企业的合规意义极为深远。特别重大突发环境事件（依据《突发环境事件应急预案管理办法》的分级标准）一旦发生，不仅直接触发企业自身的法律责任，更将拖累省级政府的整体考核等级，由此引发地方政府对责任企业的追责反噬。

能源行业（尤其是油气管道运营、危险化学品储运、大型电站）应将"特别重大突发环境事件"的预防与应急管理置于合规优先级的最顶端，建立健全风险评估、隐患排查和应急响应体系，以避免成为地方政府考核降级的直接诱因。

（四）资金绩效考核：绿色财政的分配逻辑

第五条第（四）项将中央和地方生态环境保护财政资金使用绩效纳入考核范围。对于承接政府生态环境保护资金的能源企业（如参与生态修复的企业、获得绿色补贴的新能源项目），资金使用合规性将受到更为严格的审查。

企业应关注：专项资金的使用是否符合绩效目标要求；资金拨付的程序合规性；绩效评价报告的真实性与完整性。任何资金使用不当都可能在考核中被计为减分项，并向上传导至财政主管部门的追责程序。

四、法律责任机制分析

（一）行政责任：约谈与问责

第十条建立了「整改—约谈—追责」的阶梯式责任机制：考核结果为「不合格」→ 限期整改 → 逾期由中央组织部会同中央督察办约谈省级党政主要负责人 → 需要追责的由中央纪委国家监委依规依纪依法处理。

对能源企业而言，这一机制的法律传导路径值得重视：省级政府因考核压力承受问责风险时，往往会将压力转化为对辖区内能源企业的加强监管，甚至启动专项执法行动。企业应密切关注本省考核动态，在考核结果公布前后的敏感时间窗口加强合规自查。

（二）诚信记录：数据造假的法律后果

第十一条规定的数据造假法律后果具有极强的震慑性：

●直接后果：考核等级直接确定为「不合格」；

●信用惩戒：相关信息纳入政务失信记录——对于与政府有合作关系的能源企业，须特别关注政务失信记录对招投标资质、政府采购及项目审批的负面影响；

●人员追责：按照有关规定严肃追究相关单位和人员责任。

值得注意的是，上述惩处对象不仅针对考核工作本身，更对相关单位（包括向考核部门报送数据的能源企业及其主管人员）产生约束。企业的环境信息披露、排污数据报告、生态修复进度报告等，均应确保真实准确，避免沦为"徇私舞弊、谎报瞒报、篡改数据"的法律风险主体。

（三）碳排放数据的特殊法律风险

结合《考核办法》与碳达峰碳中和综合评价考核的衔接要求，碳排放数据的准确性已上升为核心合规要求。近年来国内碳排放数据造假案例已出现刑事追诉先例，能源企业应将碳数据质量管理纳入法律合规体系，建立独立的数据核查机制。

五、能源企业法律合规应对建议

（一）建立考核指标追踪机制

建议能源企业建立专项的「美丽中国考核指标追踪台账」，将所在省份的年度考核目标（大气、水、土壤、生态质量等）与企业自身排放数据进行动态比对，提前识别合规差距，制定主动改善计划，避免被动应对监管压力。

（二）强化突发环境事件风险管控

基于第六条「特别重大事件一票降级」条款，建议对照《突发环境事件分级标准》，对本企业的重大环境风险源进行系统性评估，完善应急预案，开展定期演练，并就重大风险点向董事会或合规委员会专题报告，确保防控措施到位。

（三）完善环境信息披露合规体系

针对数据造假的严厉惩处机制，建议建立环境数据内部审计制度，对向政府部门报送的各类环境数据、资金使用报告实施独立复核，引入第三方核查机构，确保数据来源可追溯、逻辑自洽、与实际运营状况相符。

（四）关注碳排放与绿色转型的财政联动

能源企业应深入研究考核结果与财政资金分配的联动机制，积极布局绿色低碳项目，争取在本省考核体系中成为「正向贡献」企业，从而在绿色补贴、绿色债券、专项资金等财政工具的分配中占据有利地位。

（五）建立地方政府考核动态监测机制

鉴于考核结果通过省级政府向企业传导的特殊机制，建议指派专人持续追踪本省考核动态、政府工作报告中的生态环境目标完成情况，以及中央生态环境保护督察的最新动向，提前研判监管收紧信号，适时调整合规策略。

六、结语

《美丽中国建设成效考核办法》标志着中国生态文明建设从「目标宣示」向「问责闭环」的制度跨越。其以考核为抓手，以组织人事和财政资金为纽带，构建了对省级政府的强力约束机制，并通过政府行为对市场主体形成系统性传导。

随着办法的全面实施与考核机制的运行磨合，相关配套细则和评分标准将陆续出台，建议持续关注中央督察办及相关部委的配套文件，及时更新合规应对策略。

天达共和律师事务所碳合规研究中心将持续陪伴能源央企，以专业合规服务助力企业统筹双重考核，锚定使命定位，循规笃进兴业。