引言

在上一篇文章，我们就拆除重建类城市更新项目实施主体的概念、实施主体形成的流程，以及单一主体的概念及其主要的民事形成路径作了系统梳理，并围绕实践中最为常见的搬迁补偿协议，介绍了其法律性质、主要内容及物业权利人核实程序。然而，民事自治并非万能。在实际项目中，搬迁补偿协议的签约进度陷入僵局属于常态，单一主体的形成由此受阻，项目整体节奏也随之承压。对此，深圳市提供了行政征收这一兜底性路径，即当签约工作满足法定条件后仍有物业权利人未完成签约时，政府可依法启动行政征收程序，通过公权力介入推动单一主体的最终形成。

有鉴于此，本文将以单一主体形成过程中的行政征收路径为研究对象，主要就以下问题展开分析：1.什么是个别征收？2.个别征收的前置程序是什么？3.个别征收的流程是什么？

一、个别征收的法律规定

（一）个别征收的概念

《深圳经济特区城市更新条例》（以下简称“《条例》”）第三十六条规定：“旧住宅区已签订搬迁补偿协议的专有部分面积和物业权利人人数占比均不低于百分之九十五，且经区人民政府调解未能达成一致的，为了维护和增进社会公共利益，推进城市规划的实施，区人民政府可以依照法律、行政法规及本条例相关规定对未签约部分房屋实施征收。城中村合法住宅、住宅类历史违建部分，已签订搬迁补偿协议的物业权利人人数占比不低于百分之九十五的，可以参照前款规定由区人民政府对未签约住宅类房屋依法实施征收。”因此，在满足《条例》第三十六条规定的前提下，签订搬迁补偿协议遇到阻碍时，可以衔接行政征收。

同时，深圳市规划和自然资源局发布的《<深圳经济特区城市更新条例>解读》（以下简称“《条例解读》”）第二条第六款对《条例》规定的行政征收作如下解读：“为了有效破解城市更新搬迁难问题，《条例》创设了‘个别征收+行政诉讼’制度，规定旧住宅区城市更新项目个别业主经行政调解后仍未能签订搬迁补偿协议的情况下，为了维护和增进社会公共利益，推进城市规划的实施，区人民政府可以对未签约部分房屋实施征收。”《条例解读》将《条例》中搬迁补偿协议衔接的行政征收称为个别征收。因此，个别征收是指，在城市更新项目的搬迁补偿协议签订过程中，因满足法定前提条件，政府依法对物业权利人的未签约房屋实施征收的情形。

（二）个别征收的前提

根据《条例》第三十六条规定，个别征收需要满足三个前提条件方能启动。首先，个别征收仅适用于旧住宅区、城中村合法住宅、住宅类历史违建。拆除重建类城市更新的更新对象一般包括旧工业区、旧商业区、旧屋村、旧住宅区、城中村合法住宅、住宅类历史违建，其中，深圳的旧屋村和城中村很可能发生重叠，旧屋村常常包含于城中村范围内，因此，对于既属于旧屋村又属于城中村合法住宅或住宅类历史违建的建筑物，可以适用个别征收。

其次，个别征收需要满足签约率达双95%或单95%的前提条件。对于旧住宅区的个别征收，已签订搬迁补偿协议的专有部分面积和物业权利人人数占比均需高于百分之九十五；而城中村合法住宅、住宅类历史违建部分则仅要求物业权利人人数占比不低于百分之九十五。《条例》未明确物业权利人人数的认定方式，但根据《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件适用法律若干问题的解释（2020修正）》第九条及《深圳经济特区物业管理条例（2024修订）》第十八条，同时参考《深圳市南山区城市更新实施办法（征求意见稿）》第十三条，物业权利人人数认定可总结为以下计算方式：（1）一个建筑物专有部分按一个物业权利人计算；（2）建设单位尚未出售和虽已出售但尚未交付的部分，以及同一单位或者个人拥有两个以上建筑物专有部分的，按一个物业权利人计算；（3）一个建筑物专有部分有多个共有人的，所有共有人计算为一个物业权利人；（4）不同建筑物专有部分的物业权利人，共有人完全一致的，按一个物业权利人计算；共有人不完全一致的，按不同物业权利人计算。

最后，关于未签约物业，市场主体与物业权利人需经区人民政府调解未能达成一致。双方如通过人民政府调解即可完成签约，自然无需进入更为复杂的个别征收程序。

二、个别征收的前置程序

《条例》第三十六条规定的“经区人民政府调解未能达成一致”是个别征收启动的法定前提条件。而福田区住房和建设局在对城市更新的房屋征收的解读中，明确城市更新房屋征收的前置要件包括“申请人申请行政调解或政府部门依职权组织行政调解，但行政调解无法达成一致意见的”。[1]与此同时，大鹏新区住房和建设局发布大鹏新区葵涌办事处上洞新村城市更新单元项目未签约部分房屋征收提示，亦强调了“项目经行政调解未能达成一致”的现状。结合前述规定及实务案例，行政调解是个别征收的必经程序，未经行政调解，不可启动个别征收。

此外，在城市更新的实践中，签约比例接近95%时，市场主体通常主动向区城市更新部门或辖区街道办报告城市更新的进展，政府部门由此可掌握具体城市更新项目的进展，这一过程就是所谓的“双向沟通机制”。

（一）行政调解涉及的主体

根据《条例》第三十五条规定[2]，行政调解的调解机关为城市更新项目所在区人民政府，行政调解的当事人为市场主体与物业权利人。而在实践中，街道办事处常常作为具体城市更新项目的实际调解机关，例如盐田区海涛花园等多个城市更新项目，均由区人民政府指定辖区街道办作为调解实施机关。

（二）行政调解的前提

在城市更新项目中，行政调解的前提条件与个别征收的前提条件存在细微差异。行政调解的签约比例门槛较低，适用单95%标准，专有部分面积占比或物业权利人人数占比之一不低于百分之九十五即可；而个别征收需要区分旧住宅区、城中村合法住宅、住宅类历史违建等不同类型的建筑物，分别适用于双95%和单物业权利人人数占比95%标准。这一区别使得在个别征收条件达到前即可开始行政调解，不因行政调解前置而延长个别征收启动的时间，同时尽可能在个别征收以前通过行政调解化解纠纷。

（三）行政调解的启动

结合《深圳市行政调解实施办法（试行）》第十二条[3]与《条例》第三十五条规定，市场主体与未签约业主均可向项目所在区人民政府申请行政调解。而政府部门发现市场主体与物业权利人有争议的，也可依职权启动行政调解程序，但需要征得当事人同意。前文所述的双向沟通机制，正是为政府能在必要时及时发现市场主体和物业权利人的争议提供了渠道。

（四）行政调解的终止

如当事人经调解最终达成调解协议，则无需进入个别征收。但若经调解无法达成一致或调解协议生效之前一方反悔，调解机关出具行政调解终止通知书终止调解程序。调解程序终止后，满足个别征收前提条件的，由区人民政府决定是否启动个别征收。

三、个别征收的完整流程

《条例》并未单独规定个别征收的详细流程，仅在第三十七条规定，依照条例规定对未签约房屋实施征收的，由区人民政府参照国家和市国有土地上房屋征收与补偿的有关规定进行。从规范层面看，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称“《征收补偿条例》”）及《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）（2022修正）》（以下简称“《深圳征收补偿办法》”）均对征收流程均作出了详细规定。

在实践中，罗湖区桂园街道蔡屋围城市更新项目房屋征收案（以下简称“蔡屋围项目”）作为首个深圳城市更新个别征收案例，其流程与《征收补偿条例》及《深圳征收补偿办法》的规定一致，即个别征收的实践流程严格按照法律法规规定进行。[4]

（一）个别征收启动

1.确定征收和征收范围

个别征收由政府启动，实行“先审查，后决定”机制：由区城市更新和土地整备部门对是否符合房屋征收启动条件及启动必要性进行审查，经审查通过后，报区人民政府决定。在政府确认启动个别征收后，将根据城市更新单元规划、未签约房屋相关信息确认实际征收范围。[5]

2.发布征收提示

根据《深圳征收补偿办法》第十一条规定，在个别征收程序的征收提示中主要有两个注意要点。一是房屋征收补偿主要以征收提示发布之日为评估依据，在征收提示公告发布后，对于新建、改建、扩建、装修房屋等行为导致增加的房屋征收补偿费用不予补偿。其次，征收提示实际有效期为一年，征收提示公告后一年内未作出房屋征收决定，如仍需征收的，需要再次发布征收提示。

3.对房屋进行前期调查

房屋征收范围确认后，房屋征收部门应当组织对征收范围内房屋权属、用途、面积等进行前期调查。

（二）落实房屋征收补偿方案

1.对房屋征收补偿方案进行论证

房屋征收补偿方案是实现公平补偿的关键环节。在（2015）行监字第1272号案件中，最高人民法院认为：“人民法院审查征收补偿决定合法性时，应当将征收决定及征收补偿方案作为被诉行政行为的主要证据和依据进行审查，如果征收决定及征收补偿方案存在重大明显违法，应当排除其证明效力。”由此可见，征收补偿方案作为证明征收补偿决定合法性的重要依据，应该严格按照法定程序进行。征收补偿方案由人民政府依据《征收补偿条例》第十条第二款及《深圳征收补偿办法》第十五条第一款组织多部门论证，并征求公众意见。

2.公示补偿方案征求意见稿并向公众征求意见

根据《深圳征收补偿办法》第十五条第二款及第三款，《深圳征收补偿办法》首先对公示渠道提出了明确的双重要求，征收补偿方案应同时在房屋征收范围及政府网站两个渠道公示，缺一不可；其次，公示日期不得少于三十个自然日；最后，物业权利人提出异议须符合形式要求，应携带本人身份证明、委托代理证明和房屋权属证明等文件，在规定期限内提交书面意见。

3.听证

《征收补偿条例》第十条第二款及《深圳征收补偿办法》第十六条第一款对房屋征收中的听证作出了规定，仅在房屋征收范围内占房屋总建筑面积1/2以上且占房屋总所有权人数1/2以上的房屋所有权人认为征收补偿方案不符合规定的，才应当举行听证程序。听证并非所有个别征收的必经程序。

4.公示征求意见情况及补偿方案

与补偿方案征求意见稿的公示程序相同，《深圳征收补偿办法》第十五条第四款规定征求意见情况及修改情况的公布也应当在房屋征收范围和政府网站两个渠道同时进行，公示期限不得少于30个自然日。

（三）征收前期保障工作

1.社会稳定风险评估

《深圳征收补偿办法》第十七条将社会稳定风险评估规定为房屋征收的必经程序，通常是在征收补偿方案征求意见期内同步进行，且应当出具风险评估报告，风险评估报告是完成该项工作的重要依据。

2.落实房屋征收补偿资金

根据《深圳征收补偿办法》第十八条及第三十九条规定，理论上，区政府是房屋征收与补偿工作的法定责任主体，房屋征收补偿费用由政府落实。但在实务中，政府征收后将与市场主体签订搬迁补偿协议，将不动产权益转移至市场主体，市场主体按照搬迁补偿协议的约定进行补偿，因此补偿费用最终由市场主体实际承担。

（四）征收决定及征收补偿决定

1.征收决定公告

征收决定解决的是“是否征收”的问题，直接影响了被征收人的财产权益，一旦征收决定生效，将影响被征收人的房屋所有权及相应土地使用权，必须保障被征收人知情权与参与权，因此应当严格遵守征收决定公告的程序。根据《深圳征收补偿办法》第二十条，政府应当在征收决定作出之日起5个工作日内进行公告，公告期限为3日，且公告日不得为节假日。

2.征收补偿协议与征收补偿决定

在征收决定生效后，通常由征收部门与被征收人先行签订征收补偿协议，只有在签约期限内达不成征收补偿协议或被征收房屋所有人不明确的情况下，辖区政府才会作出征收补偿决定。[6]

（五）行政复议及行政诉讼

《条例》第三十七条赋予了被征收人依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。如被征收人对征收决定或补偿决定不服，可以自知道该行政行为之日起60日内申请行政复议，或直接于6个月内向人民法院提起行政诉讼。

（六）强制执行

1.征收补偿协议的强制执行

行政机关虽不能直接对公民、法人或者其他组织提起诉讼，但遇其不履行行政协议时，可以逐步通过催告、作出书面决定及申请强制执行的流程实现履行行政协议的目的。[7]需要注意的是，现行法律法规并未赋予行政机关在相对人不履行行政协议时实施强制拆除的法定职权，故而行政机关只能向法院申请强制执行。

2.补偿决定的强制执行

《中华人民共和国行政复议法》规定被征收人申请行政复议的法定期限为自知道或者应当知道该行政行为之日起六十日内，《中华人民共和国行政诉讼法》规定提起行政诉讼的法定期限为自知道或者应当知道该行政行为之日起六个月。在前述期限及补偿决定规定的期限内届满后，征收部门可以申请法院强制执行补偿决定的内容。[8]

无论是征收补偿协议的强制执行还是补偿决定的强制执行，都需遵循行政征收“先补偿后搬迁”的原则。在未对被征收人补偿以前，被征收人可以拒绝搬迁，征收部门自然不能申请强制执行。因此，除满足法定期限以外，对被征收人进行补偿也是征收部门申请法院强制执行的前提条件。

四、签订搬迁补偿协议

《深圳征收补偿办法》第三十九条规定：“区人民政府征收取得的物业权利，由相关部门按照有关规定与市场主体协商签订搬迁补偿协议。”

本条是深圳城市更新项目中“个别征收”与“市场运作”衔接的关键制度设计，明确了政府通过征收取得的物业权利最终转移至市场主体。个别征收制度系为推动单一主体形成创设，将房地产相关权益转移到同一主体才是个别征收制度的最终目的，如房地产权益保留在政府手中，市场主体仍无法取得单一主体的身份，自然无法走向确认实施主体这关键一环。因此，在个别征收完成后，政府部门必然与市场主体签订搬迁补偿协议，将物业权利全部归集至市场主体。

五、小结

个别征收制度的核心价值在于通过公权力介入弥补仅靠市场主体协商的不足，但其正当性始终依赖于政府及市场主体对法定程序的遵守及公平合理的补偿。无论是从政府还是市场主体角度，抑或是被征收人的视角，均需重点关注以下几点，即个别征收前提条件是否满足、征收程序是否正当、补偿是否公平合理、救济途径及强制执行如何进行。最后，个别征收完成后，必须将政府征收取得的物业权益归集至市场主体，实现最终形成单一主体的效果。

注释

[1] 《住建宣法⑨| 城市更新搬迁难，房屋征收破局小知识》，深圳市福田区住房和建设局，2026年1月26日，网址：https://www.szft.gov.cn/bmxx/qjsj/gzdt/content/post_12617700.html。

[2] 《深圳经济特区城市更新条例》第三十五条　已签订搬迁补偿协议的专有部分面积占比或者物业权利人人数占比不低于百分之九十五时，市场主体与未签约业主经充分协商仍协商不成的，可以向项目所在地的区人民政府申请调解，区人民政府也可以召集有关当事人进行调解。

[3] 《深圳市行政调解实施办法（试行）》第十二条　争议当事人经协商一致后，可以书面或口头向调解机关申请行政调解。行政机关发现需要进行调解的争议，征得当事人的同意后，可依职权启动行政调解程序。

[4] 《深圳律师业务典型案例集（2022）》，深圳市律师协会，2023年8月，第369页，网址：https://www.szlawyers.com/file/upload/20231122/file/20231122141847_4b281e29281c454c8ef87993d45ea74e.pdf。

[5] 《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）（2022修正）》第十条第二款 城市更新项目确需征收房屋的，房屋征收部门应当按照经批准生效的城市更新单元规划确定房屋征收范围。

[6] 《深圳征收补偿办法》第二十八条第一款 房屋征收部门应当与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内订立征收补偿协议。

《深圳征收补偿办法》第四十六条第一款 房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成征收补偿协议的，或者被征收房屋所有人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的辖区政府作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。

[7] 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条第一款 公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。

[8] 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条 被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。

《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）（2022修正）》第四十九条第一款 被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由房屋征收部门就被征收房屋的有关事项依法进行证据保全后，辖区政府应当在法定起诉期限届满之日起3个月内依法申请人民法院强制执行。