引言

深圳拆除重建类城市更新的实施主体形成环节大致可划分为两个阶段。第一阶段为产权归集：不同主体通过签订搬迁补偿协议、房地产作价入股、房地产收购等方式形成单一主体，在搬迁补偿协议签约遇阻时可通过个别征收制度兜底。第二阶段为资格取得：产权归集后单一主体并不当然取得实施主体资格，其资格需通过申请取得。而在申请确认实施主体前，需要进行搬迁补偿协议备案；在实施主体资格确认过程中，还需签订项目实施监管协议。在前两篇文章中，我们已经分析了实施主体形成的制度概览及产权归集的过程，本篇承接前文，依次剖析搬迁补偿协议备案、实施主体资格确认、项目实施监管协议三项制度。

一、搬迁补偿协议备案

（一）搬迁补偿协议备案的基本规定

根据《深圳经济特区城市更新条例》（以下简称“《条例》”）第二十九条第三款及《深圳市城市更新办法实施细则》（以下简称“《实施细则》”）第四十八条第一款的规定，市场主体应当及时将已签订的搬迁补偿协议报区城市更新部门备案，这意味着搬迁补偿协议备案是实施主体形成环节必经的一步。但《条例》和《实施细则》均未规定搬迁补偿协议备案的具体时间，因此，在实务中备案时间通常按照各区城市更新部门的具体要求进行，其中部分区域可能要求市场主体在拆迁范围内的搬迁补偿协议全部签订完成后统一备案。

（二）搬迁补偿协议备案的性质

在城市更新中，搬迁补偿协议备案仅仅是行政机关依照法律规定进行的程序性行为，不含有设立、变更或消灭法律关系的意思表示。行政法律行为，即行政主体为规制行政关系，运用行政权设定、变更、消灭或确认特定或不特定相对人权利义务的行政作用。[1]行政法律行为包含了行政机关的意思表示。而行政事实行为是指行政机关作出的不含有设立、变更或消灭法律关系的意思表示的行为，它产生事实的结果，而不以产生实体性法律效果为目的。[2]其中，意思表示通常可以作为区分行政法律行为和行政事实行为的标准。由此可见，搬迁补偿协议的备案不含意思表示，属于行政事实行为。设置该环节的实际意义主要在于便于城市更新部门对具体城市更新项目的监督，同时根据《条例》的直接规定产生实际功能。

（三）搬迁补偿协议备案的功能

1.作为置换房屋预先保留依据

为了避免产权置换房屋被用于对外售卖，《条例》第六十一条规定了房屋预先保留，即实施主体应当告知区住房建设部门用于产权置换房屋的数量、面积和位置，区住房建设部门再根据实施主体的报告以及经备案的搬迁补偿协议将用于产权置换的房屋预先保留，不予销售。通过区住房建设部门的监督，保障被搬迁人后续取得产权置换补偿。其中，已经备案的搬迁补偿协议正是核实产权置换房屋信息的重要依据。

2.作为产权置换登记依据

《条例》第四十五条规定：“被搬迁人选择产权置换的，置换物业按照经区城市更新部门备案的搬迁补偿协议约定登记至被搬迁人名下，依法免征契税。”办理回迁房屋的产权证时，不动产登记中心将依据区城市更新部门备案的搬迁补偿协议确认不动产的所有权人，通常只能将备案协议的被搬迁人登记为所有权人。同时，在深圳市过去的实践中，存在部分城市更新项目回迁房无法办理不动产权证情况。因此，搬迁补偿协议备案既是实施主体形成的必要环节，也是顺利办理不动产权证的重要前提。

二、实施主体资格确认

（一）实施主体资格确认的基本规定

实施主体资格并非在形成单一主体或合作实施主体后自动获得，需要向区城市更新部门申请确认后方能成为实施主体。《条例》第四十条及《实施细则》第五十条、第五十一条确立了实施主体资格确认的适用条件与确认程序：城市更新项目拆除范围内形成单一权利主体或者合作实施主体的，可申请确认实施主体；区城市更新部门经审核符合条件的，予以确认。

（二）实施主体资格确认的性质

实施主体资格确认，是在单一主体或合作实施主体形成后，经区城市更新部门审核，对符合要求的主体正式确认为实施主体的活动。行政确认，即确认法律关系或者事实存在并使之产生法律规定效果的行政行为。[3]这意味着行政确认是对既有的法律关系和事实的确认，而不是通过行政机关的确认行为创设新的法律关系和事实。区城市更新部门在进行实施主体资格确认时，仅仅是通过审查甄别申请人是否符合实施主体资格确认的要求、并对符合要求的申请人进行宣告并提供证明材料，该行为实际是对申请人已经具备继续推进城市更新项目的资格进行确认，而非直接赋予申请人新的资格。因此，实施主体资格确认属于行政确认，其法律效果来源于法律的直接规定。

（三）实施主体资格确认的申请材料

根据《实施细则》第四十九条，实施主体资格确认的申请材料一般包括项目实施主体资格确认申请书、申请人身份证明文件、城市更新单元规划确定的项目拆除范围内土地和建筑物的测绘报告、权属证明及抵押、查封情况核查文件、申请人形成或者作为单一主体的相关证明材料及其他相关文件资料。其中，对于单一主体的证明材料，根据单一主体形成方式的不同，从以下材料中选择对应的提供：申请人收购权利主体房地产的证明材料及付款凭证，申请人制定的搬迁补偿安置方案及与权利主体签订的搬迁补偿安置协议、付款凭证、异地安置情况和回迁安置表，权利主体以其房地产作价入股成立或者加入公司的证明文件，申请人本身即为权利主体或者权利主体之一的相关证明文件，以合作方式实施的城中村改造项目的改造合作协议。

（四）实施主体资格确认的流程

根据《条例》第四十条及《实施细则》第五十条、第五十一条，实施主体资格确认由区城市更新部门主管，大致按照以下流程进行：申请人向区城市更新部门提交实施主体资格确认的申请材料；区城市更新部门逐步进行材料审核、公示、公示意见处理；经前述流程核实材料和信息无误后，区城市更新部门核发实施主体确认文件、签署项目实施监管协议并将文件抄送相关部门。其中，在申请材料审核环节认定不符合条件的，公示意见处理环节异议经核实成立或者暂时无法确定的，《条例》对二者规定的直接后果完全相同，均为书面答复申请人并说明理由，而无其他细化规定。对于因不符合条件或不能推翻异议的申请人，本次资格确认流程可能直接终止，待满足条件或推翻异议时再行启动。以上具体流程详见下图。

（五）实施主体资格确认的效果

1.确认实施主体资格

实施主体资格确认的行为对外宣告了申请人在城市更新项目中正式取得“实施主体”这一身份。在确认前，申请人仅在事实上形成了实施主体应当具备的前提条件，暂不具备继续实施城市更新项目后续程序的法定资格；资格确认后，申请人在项目中取得实施主体地位，由此能够以实施主体名义推进后续项目开发建设等事项。享有实施主体资格是后续一切实施行为的前提。

2.暂停办理拆除范围内物业的审批、登记等事项

为了保证拆迁范围内的产权归集成果不受到破坏，避免出现新的不动产权利人影响项目进度，在确认实施主体后，区城市更新部门应当按照《条例》第四十一条的规定及时通过城市更新信息系统通知各有关部门和不动产登记机构，暂停办理涉及城市更新项目拆除范围内物业的审批、登记等事项。

三、签订项目实施监管协议

（一）项目实施监管协议的基本规定

项目实施监管协议是区城市更新部门与实施主体在实施主体资格确认过程中签订的用于约束项目实施的协议性文件。《条例》第四十条明确了实施主体必须签订项目实施监管协议的义务，同时对项目实施监管协议的主要内容进行了列举性规定。项目实施监管协议通常包含以下核心内容：实施主体按照城市更新单元规划要求应当履行的无偿移交公共用地、城市基础设施和公共服务设施、创新型产业用房、公共住房等义务，以及相应接收部门；实施主体按照搬迁补偿协议应当履行的义务；城市更新项目实施进度安排及完成时限；设立资金监管账户或者其他监管措施；违约责任。

值得一提的是，项目实施监管协议将搬迁补偿协议中实施主体的义务也纳入了协议内容，在项目实施监管协议签订后，实施主体如违反搬迁补偿协议的约定，不仅需要按照搬迁补偿协议向被搬迁人承担违约责任，同时也会触发违反项目实施监管协议的后果。

（二）项目实施监管协议的性质

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称“《行政协议审理规定》”）第一条将“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议”定义为行政协议。在目的上，项目实施监管协议乃行政机关为了实现确保公共用地移交、保障项目资金及回迁安置等目标签订，其本质是为公共利益服务；在协议主体方面，该协议的签订主体包括区城市更新部门与实施主体；从协议内容看，此协议约定了公共用地移交等行政法上的义务。因此，项目实施监管协议符合行政协议的基本特征，属于行政协议。

（三）实施主体违反项目实施监管协议的后果

1.项目实施监管协议约定的违约责任

《条例》将违约责任规定为项目实施监管协议的内容之一，违反此协议的实施主体将面临协议约定的违约责任。深圳市目前可以作为参考的监管协议仅有深圳市规划和自然资源局公布的《深圳市光明区产业发展监管协议》，其中的违约责任包括违约金、解除建设用地使用权出让合同并无偿收回土地使用权、联合惩戒（在联合惩戒期限内，重点在政府采购、建设工程招投标、政府资金扶持、城市更新、土地竞拍等方面对该主体予以限制）。城市更新的项目实施监管协议存在参考前述违约责任类型的空间。而由于该协议的性质为行政协议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条及《行政协议审理规定》第四条规定，因行政协议引起的行政诉讼，原告为公民、法人或者其他组织，区城市更新部门不能作为原告。因此，在实施主体违约时，该协议的违约责任首先依赖于实施主体的主动履行；在实施主体拒不履行违约责任时，区城市更新部门并不能直接通过行政诉讼实现协议目的，而只能通过法律和行政法规的规定行使权力。

2.主管部门催告履行、做出行政决定及申请法院强制执行

对于不履行项目实施监管协议的实施主体，区城市更新部门可以按照《行政协议审理规定》第二十四条规定，逐步通过催告、行政决定及申请法院强制执行实现协议约定内容：实施主体未按照行政协议约定履行义务，区城市更新部门可催告其履行；经催告后仍不履行，区城市更新部门可以作出要求其履行协议的书面决定；实施主体收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，区城市更新部门可以向人民法院申请强制执行。

3.影响项目申请房地产销售及规划核实

《条例》第六十三条规定：“市、区城市更新部门应当加强对城市更新项目的实施监督。在项目申请房地产销售、规划核实时，应当核实项目搬迁补偿方案和项目实施监管协议的执行情况。”即项目实施监管协议的履行情况可能直接影响申请房地产销售及规划核实的审批。虽然《条例》未进一步明确违反项目实施监管协议在申请房地产销售及规划核实阶段具体存在何种不利后果，但基于《条例》第六十三条，主管部门有可能因此暂停相关审批程序，由此导致城市更新项目受阻。

四、小结

搬迁补偿协议备案、实施主体资格确认及项目实施监管协议是实施主体形成的最后几道程序，三项制度相互衔接：备案协议是资格确认申请材料中“签订搬迁补偿协议形成单一主体”的核心证据，确认程序的末环又是监管协议的起点，而监管协议中“按搬迁补偿协议履行义务”一项则将民事合意纳入行政监管的轨道，进一步保障搬迁补偿协议的履行。这三者共同回答了单一主体形成后如何走向合法实施主体的问题，实施主体的形成由此完成，城市更新项目进而推进至原有建筑物拆除和不动产权属注销登记阶段。

注释

[1] 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2019年版，第150页。

[2] 王贵松：《事实行为的行政诉讼》，载《中外法学》2025年第1期，第105-123页。

[3] 章剑生：《作为介入和扩展私法自治领域的行政法》，载《当代法学》2021年第3期，第43-54页。